張智君觀點(diǎn)
“兩書”制度是工會行使勞動法律監(jiān)督權(quán)的一個有效抓手，是工會實(shí)施勞動法律監(jiān)督的一種有效形式，是充分發(fā)揮工會群眾性優(yōu)勢和勞動監(jiān)察行政性優(yōu)勢的有效載體。
監(jiān)督權(quán)，是法律法規(guī)賦予工會的一項重要權(quán)利?！秳趧臃ā返诎耸藯l規(guī)定：“各級工會依法維護(hù)勞動者的合法權(quán)益，對用人單位遵守勞動法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督。”《勞動合同法》第七十八條規(guī)定：“工會依法維護(hù)勞動者的合法權(quán)益，對用人單位履行勞動合同、集體合同的情況進(jìn)行監(jiān)督。用人單位違反勞動法律、法規(guī)和勞動合同、集體合同的，工會有權(quán)提出意見或者要求糾正;勞動者申請仲裁、提起訴訟的，工會依法給予支持和幫助。”此外，《社會保險法》、《職業(yè)病防治法》、《婦女權(quán)益保障法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動保障監(jiān)察條例》等法律法規(guī)都有相同或近似的規(guī)定。
但法律的規(guī)定并不能自動成為現(xiàn)實(shí)。為破解工會勞動法律監(jiān)督權(quán)難以落實(shí)的問題，一些地方工會勇于探索實(shí)踐，創(chuàng)造出了“兩書”制度，并上升為地方立法，使工會的勞動法律監(jiān)督權(quán)有了實(shí)實(shí)在在的抓手。所謂“兩書”，即是當(dāng)用人單位存在違反勞動法律的問題時，工會以書面形式向用人單位發(fā)出《工會勞動法律監(jiān)督意見書》，提出整改意見;如果用人單位不接受工會的意見或接受意見但拒絕整改的，縣級以上總工會可以向同級勞動監(jiān)察部門遞交《工會勞動法律監(jiān)督建議書》，建議勞動監(jiān)察部門進(jìn)行查處，并把處理情況回復(fù)工會。經(jīng)過地方實(shí)踐檢驗(yàn)，“兩書”制度是工會行使勞動法律監(jiān)督權(quán)的一個有效抓手，是工會實(shí)施勞動法律監(jiān)督的一種有效形式，是充分發(fā)揮工會群眾性優(yōu)勢和勞動監(jiān)察行政性優(yōu)勢的有效載體。筆者認(rèn)為， “兩書”制度的重要意義在于以下幾個方面。
第一，解決了工會勞動法律監(jiān)督權(quán)的落地問題。由于法律賦予工會的監(jiān)督權(quán)只是原則性規(guī)定，缺乏配套的操作性規(guī)則給予支撐，導(dǎo)致工會的監(jiān)督權(quán)只是停留在法條上口頭上，難以落地。當(dāng)發(fā)現(xiàn)勞動違法行為時，工會大多是口頭提出意見建議，有的用人單位能夠聞過則改，而有的用人單位不予理睬，這時工會缺少制約的手段，監(jiān)督權(quán)勢必落空。“兩書”制度，就是把工會的口頭意見上升為書面意見，這個意見不是工會某個人的意見，而是一級工會組織針對用人單位的勞動違法行為表明的鄭重態(tài)度，如果用人單位拒不改正，工會將書面提請勞動監(jiān)察部門予以查處。這就把法律賦予工會的監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化為具有可操作性的實(shí)施手段，使法律的規(guī)定不再停留在條文上，解決了工會監(jiān)督權(quán)的落地問題。
第二，實(shí)現(xiàn)了工會勞動法律監(jiān)督與政府勞動執(zhí)法監(jiān)察各自優(yōu)勢的發(fā)揮。政府勞動監(jiān)察部門是勞動法律法規(guī)實(shí)施的主要執(zhí)法主體，但現(xiàn)實(shí)問題是勞動執(zhí)法力量明顯不足。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前我國大約有2.5萬名勞動監(jiān)察員，僅就與城鎮(zhèn)就業(yè)人口相比大約是1:16000，與國際通行的1:8000有很大的差距。加之裝備差、經(jīng)費(fèi)缺、辦公條件落后、人員素質(zhì)不高等因素，嚴(yán)重制約了我國勞動監(jiān)察作用的發(fā)揮。
工會有一支龐大的勞動法律監(jiān)督員隊伍，目前有勞動法律監(jiān)督組織105萬個，勞動法律監(jiān)督員208萬名，且廣泛分布在各個企業(yè)，他們?nèi)缤骷壒?ldquo;耳目”“哨兵”，可以直接了解收集企業(yè)遵守執(zhí)行勞動法律法規(guī)的情況。充分發(fā)揮工會勞動法律監(jiān)督員的作用，通過他們提供違反勞動法律案件的線索，可以彌補(bǔ)勞動監(jiān)察力量的不足。政府勞動監(jiān)察根據(jù)工會遞交的《勞動法律監(jiān)督建議書》，不僅可以有的放矢地查處案件，而且能夠?yàn)楣趧臃杀O(jiān)督提供有效保障。所以，“兩書”制度是發(fā)揮工會組織優(yōu)勢和政府勞動監(jiān)察優(yōu)勢的有效途徑，能夠使工會的監(jiān)督權(quán)與勞動行政的執(zhí)法權(quán)實(shí)現(xiàn)有效對接。
第三，明確了工會與政府勞動監(jiān)察的各自責(zé)任。進(jìn)行勞動法律監(jiān)督不僅是工會的一項重要權(quán)利，同時也是工會的一項重要責(zé)任，是責(zé)任就得承擔(dān)。貫徹實(shí)施勞動法律法規(guī)僅靠用人單位的自覺守法是不夠的，還需要政府勞動執(zhí)法和工會勞動法律監(jiān)督共同發(fā)力。毋庸諱言，現(xiàn)實(shí)中政府和工會履行職責(zé)不到位的問題依然存在，致使侵犯職工合法權(quán)益的案件大量發(fā)生。實(shí)施“兩書”制度，要求工會對用人單位的勞動違法行為首先要提出整改意見，如果用人單位不整改，可以提請勞動監(jiān)察部門予以查處。在這個過程中，如果工會發(fā)現(xiàn)問題而不提出意見建議，屬于工會沒有履行好自己的責(zé)任;如果政府勞動監(jiān)察對工會提出的書面建議不予回應(yīng)，屬于政府勞動監(jiān)察沒有盡到自己的責(zé)任。法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。通過實(shí)施“兩書”制度，不僅可以分清工會組織和政府勞動行政部門的責(zé)任，還能夠督促工會組織和政府勞動行政強(qiáng)化各自的履職責(zé)任。
第四，倒逼工會提高維權(quán)意識和維權(quán)能力。實(shí)施“兩書”制度不僅給工會行使勞動法律監(jiān)督權(quán)提供了一個抓手和途徑，同時，也給各級工會的維權(quán)意識和維權(quán)能力提出了新的挑戰(zhàn)。實(shí)施好“兩書”制度，勢必要求工會做到，要強(qiáng)化維權(quán)意識，時刻關(guān)注職工的勞動權(quán)益，善于發(fā)現(xiàn)問題，敢于及時提出工會的意見。要提高勞動法律監(jiān)督員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，使他們熟練掌握勞動法律法規(guī)，能夠準(zhǔn)確判斷問題的性質(zhì)，理清勞動法律關(guān)系。要提高勞動法律監(jiān)督員的能力，重點(diǎn)提高調(diào)查、取證，溝通、協(xié)調(diào)，分析、研判的能力，形成工會內(nèi)部迅速高效的決策運(yùn)行機(jī)制，適時提出工會的意見建議。要與政府勞動監(jiān)察部門建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，暢通協(xié)作渠道，做到信息共享、人員互聘、檢查聯(lián)動，共建和諧勞動關(guān)系。工會應(yīng)積極配合勞動監(jiān)察部門查處案件，使勞動法律整改建議書真正發(fā)揮威力。要完善“兩書”的登記歸檔工作，以便進(jìn)行年度匯總、分析和研判勞動關(guān)系的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和規(guī)律，為當(dāng)?shù)匕l(fā)展和諧勞動關(guān)系提出有針對性的對策。
